संघीयता र नेपालमा संघीयता कार्यान्वयनमा संघीय सरकारको भूमिका

संघीयता:

एउटा राज्यमा दुई वा दुई भन्दा बढी तहका सरकार रहने राजनीतिक प्रणालीलाई संघीय शासन प्रणाली भनिन्छ। जहाँ सरकारका तहहरूबिच संविधानमै अधिकारको सूचि वा कार्य सीमाहरू तोकिएका हुन्छन्। तहगत सरकारहरू आफ्नो तोकिएका हक, अधिकारहरूमा स्वायत्त रहन्छन् र साझा सवालमा आपसमा सहकार्य र समन्वयमा रहेर कार्य सम्पादन गरिरहेका हुन्छन्।

राज्यको सम्पूर्ण शक्ति र अधिकार केन्द्रमा निहित हुने शासन प्रणाली एकात्मक केन्द्रिकृत शासन प्रणाली हो। जहाँ जनताले पाउने आधारभूत न्यूनतम सेवा, सुविधाहरूको लागि पनि केन्द्रमा धाउनु पर्ने अवस्था रहन्छ तथा सरकार र जनता बीचको दुरी लामो हुन्छ अथवा सरकार जनताबाट टाढा हुन्छ। त्यसैले नागरिक आन्दोलनको जगमा बि.स. २०७२ असोजमा संविधानसभाबाट जारी भएको “नेपालको संविधान” सगै नेपाल एकात्मक केन्द्रीकृत राज्य प्रणालीबाट संघीय राज्य प्रणालीमा रूपान्तरण भएको हो।

नेपालको पछिल्लो इतिहास अध्ययन गर्दा राणाहरूले र राजाहरूले केन्द्रीकृत र एकात्मक तवरले राज्य सञ्चालन गरेको पाइन्छ। सो समयमा नेपालको राज्य शक्ति एवं श्रोत माथिको प्राय: सबै अधिकार काठमाडौँ (नारायणहिटी र सिंहदरबार) मै केन्द्रित थियो। उक्त समयमा नागरिकहरू आफ्नो हक, अधिकारको निर्बाध उपभोग गर्नबाट वञ्चित थिए।

संसारमा रहेका संघीय राज्यका स्वरूपमा एकरूपता भने पाइँदैन। संघीय प्रणालीमा राज्यको शक्तिको बाँडफाँट समानान्तर हिसाबले हुन्छ जबकि एकात्मक राज्यमा माथिबाट तलतिर हुन्छ। हरेक एकाईलाई आफ्नो मामलामा आफैले निर्णय गर्न पाउने स्वतन्त्रता, आफ्नो अधिकार क्षेत्रहरूमा आफैले कानुन बनाउन र कार्यान्वयन गर्न पाउने स्वायत्तताको अधिकार रहेको हुन्छ। तिनै राज्य/इकाईहरू मिलेर एउटा सङ्घ बन्दछ र सो सङ्घले केन्द्रको रूपमा कार्य गर्दछ यसलाई संघीय सरकारको रूपमा चिनिन्छ।

संघीयताको विशेषताहरुः

सङ्घीयतामा कम्तीमा दुई तहको सरकार हुन्छ। सम्पूर्ण देशका लागी राष्ट्रिय वा केन्द्रीय सरकार र निश्चित क्षेत्रका लागि प्रादेशिक वा राज्य सरकार रहेको हुन्छ। यदि तहको सङ्ख्या तिन भएमा उक्त राज्य सरकार भित्र पनि आवश्यकता र क्षमता समेतका आधारमा स्थानीय तहहरू रहेका हुन्छन्। सङ्घीयतामा प्रत्येक तहका सरकारको मतदाताहरुसँग स्वतन्त्र सम्बन्ध रहन्छ। संघीय राज्यमा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहहरू बीच राज्य शक्ति र अधिकार संवैधानिक रूपमा नै बाँडफाँट हुनुको साथै एकपक्षीय रूपमा सहजै खोस्न नसकिने प्रबन्ध गरिएको हुन्छ। प्रदेशलाई प्रभाव पर्ने विषयमा संविधान संशोधन गर्नु परेमा संघीय व्यवस्थापिका र प्रादेशिक व्यवस्थापिकाको बहुमतको निर्णय आवश्यक पर्दछ। लिखित संविधानद्वारा सबै तहका सरकारलाई विधायिकी तथा वित्तीय अधिकार बाँडफाँट गरिएको हुन्छ र उक्त संवैधानिक प्रावधानहरूलाई केन्द्रीय सरकार र प्रदेश सरकारको सारभूत सहमतिबिना परिवर्तन/परिमार्जन गर्न सकिँदैन।

सामान्यतया; संघीय शासन प्रणाली अन्तर्गत सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा स्वशासन र साझा शासनको व्यवस्था गरिएको हुन्छ। केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारहरूले आ-आफ्नो संवैधानिक अधिकार क्षेत्रभित्र रहेर सरकार सञ्चालन गरेका हुन्छन्। संविधानमा उल्लेख नभएका अधिकारहरू जसलाई अवशिष्ट अधिकार भनिन्छ, जुन सामान्यतयाः संघीय सरकारसँग सुरक्षित राखिन्छ। संघीय शासन प्रणालीमा सम्भाव्य विवाद तथा द्वन्द्व समाधानको लागि विभिन्न प्रकारका संयन्त्रहरूको निर्माण जरुरी हुन्। सङ्घ र प्रदेशबिच वा अन्तर प्रदेश वा अन्तरस्थानीय तहबीच विवाद उत्पन्न भएमा आपसी समझदारीबाट सुल्झाउने संयन्त्रहरूको संवैधानिक प्रत्याभूति समेत गरिएको हुन्छ।

बुँदागत रुपमा सङ्घीय शासन प्रणालीका विशेषताहरु:

• दुई वा दुईभन्दा बढी तहहरूबाट राज्य शक्तिको प्रयोग गरिने,
• प्रत्येक तहका सरकारहरूको अधिकार संविधानमै किटान गरिएको हुने र आ-आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रका विषयहरूमा प्रत्येक तहका सरकारहरू स्वशासित र स्वायत्त रहने,
• सरकारका तहहरूबिच कुनै न कुनै रूपमा सार्वभौमसत्ताको साझेदारी रहने,
• आ-आफ्ना मतदाता/नागरिकहरूप्रति प्रत्येक तहका सरकारहरू प्रत्यक्षरुपमा उत्तरदायी हुने,
• सरकारका तहहरूबिच शक्तिको बाँडफाँट नियन्त्रण र सन्तुलनको व्यवस्था रहने,
• तहगत सरकारका विवादहरू समाधानका लागि निश्चित संयन्त्र रहने । आदि ।

नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको आवश्यकता:

संघीयतामा सरकारका तहहरू र संरचना धेरै हुने भएकोले संघीय प्रणाली आफैमा खर्चिलो मानिन्छ भने अर्कोतर्फ दोहोरो शासन व्यवस्था रहने खतरा, कहिलेकाहीँ राष्ट्रिय एकता र अखण्डतामै आउन सक्ने चुनौती, प्राकृतिक श्रोत उपर दोहोरो दाबीले विवाद उत्पन्न हुन सक्ने र कतिपय विषयहरूमा निर्णय प्रक्रिया थप जटिल हुने जस्ता संघीय प्रणालीका दुर्बल पक्षहरू रहँदा रहँदै पनि नेपालमा वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय, धार्मिक, लैङ्गिक एवं भाषिक विभेद र असमानता अन्त्य गर्न नेपाली जनताको ऐतिहासिक जन आन्दोलन, त्याग र बलिदानबाट सृजित संविधानसभाबाट संघीयता सहितको संविधान निर्माण भएको हो। लोकतन्त्र, गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्ष र समाबेशीतालाई संस्थागत गर्नको लागि पनि नेपालमा नयाँ संविधान लेखिएको हो।

संघीयताको आदर्श पक्षको रूपमा संविधानको धारा २३२ मा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहहरूबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सह-अस्तित्व र समन्वय गरी तीन “स” को सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ भनिएको छ। पहिचानहरूको संरक्षण र विकास एवं सबै प्रकारका विभेदहरूको अन्त्य गर्दै मुलुकलाई दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकाङ्क्षा पूरा गर्ने महान् अभिभाराका साथ देशमा संघीयताको आवश्यकता बोध गरी नयाँ संविधानमा यो लेखियो जसले दलीय संस्कार, संस्कृति, सहिष्णुतातर्फ पनि संकेत गर्दछ।

बुँदागत रूपमा नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको आवश्यकता र महत्त्वलाई तपसिल बमोजिम उल्लेख गर्न सकिन्छ।

• केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्य व्यवस्थाबाट सृजित उत्पीडनको अन्त्य गर्न,
• वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय, भाषिक, लैङ्गिक, सांस्कृतिक, धार्मिक विभेदको अन्त्य गरी समावेशी र समतामूलक समाजको निर्माण गर्न,
• सन्निकटताको सिद्धान्त अनुरूप कार्यसम्पादन हुने अवस्था सिर्जना गर्न,
• विविधताको व्यवस्थापन गर्न,
• समाजको लोकतान्त्रीकरण गर्दै लोकतन्त्रबाट प्राप्त हुने लाभको समानुपातिक, समतामूलक र समावेशी वितरणको अवस्था सृजना गर्न,
• संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणाली सुनिश्चित गरी लोकतन्त्रको संस्थागत विकास गर्न,
• जनताहरूकाबीच भावनात्मक एकीकरण गरी राज्यप्रति नागरिकको अपनत्व, स्वामित्व र सामीप्य स्थापित गर्न,
• स्थानीय श्रोत साधनहरुको पहिचान, परिचालन र सदुपयोग गर्न तथा स्थानीय सेवालाई प्रभावकारी बनाउन,
• स्व-शासन र साझा शासनलाई ब्यवहारिक तवरबाट कार्यान्वयन गरी स्थानीय तहबाट राजनीतिक एवं प्रशासनिक नेतृत्व विकास गर्न,
• द्वन्द्व व्यवस्थापन र रूपान्तरण एवं सामाजिक सद्भाव र सहिष्णुताको प्रवर्द्धन गर्न,
• राज्य प्रदत्त सेवा सुविधाहरूको समान वितरण र विकास निर्माणको प्रतिफलमा समान हिस्सेदारी स्थापित गर्न,
• सार्वभौमसत्ताको वास्तविक अभ्यास तथा समानुपातिक प्रतिनिधित्व प्रणालीलाई सुनिश्चित गर्न,
• अधिकार र अवसरहरूमा समान पहिचान, पहुँच, प्रतिनिधित्व र सकारात्मक प्रतिस्पर्धाको प्रवर्द्धन गर्न। आदि ।

मूलतः पहिचानका पाँच (ऐतिहासिक निरन्तरता, भौगोलिक निरन्तरता, जातीय र समुदायगत एकता, भाषिक पहिचान, सांस्कृतिक पहिचान ) र सामर्थ्यका चार (आर्थिक अन्तरसम्बन्ध र सामर्थ्य, पूर्वाधार विकासको अवस्था र सम्भावना, प्राकृतिक स्रोत साधनको उपलब्धता, प्रशासनिक सुगमता) आधारहरूलाई लिएर नेपाललाई सात प्रदेशमा विभाजन गरिएको छ। यद्यपी विविधतायुक्त हाम्रो समाजमा यी आधार पनि विवादरहित भने थिएनन्/छैनन्। संघीय संरचनामा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहका ७६१ वटा सरकारहरूको एकल र साझा अधिकारका सूचीहरू रहने गरी संविधानको अनुसूचीहरूमा व्यवस्था गरिएको छ भने अवशिष्ट अधिकार (तीन तहको सरकारको अधिकारमा उल्लेख नभएको र साझा सूचीमा पनि उल्लेख नभएको कार्य) सङ्घको अधिकार क्षेत्र हुने भनि स्पष्ट उल्लेख गरिएको छ।

नेपालमा संघीयता कार्यान्वयनका चुनौतीहरू:

संघीयता एक जटिल पद्धति हो। यसको समुचित व्यवस्थापन गर्नु अहिलेको हाम्रो मुख्य कार्यभारको रूपमा बुझ्नुपर्दछ। नागरिकको जनमतबाट अनुमोदित भएको संघीयताको फल प्राप्त गर्नको लागि हामी प्रत्येक व्यक्ति थप जिम्मेवार र जबाफदेही बन्नुपर्दछ। पद्धति बसाल्ने सुरुवाती चरणमा अझ बढी चनाखो भई कर्तव्य निर्वाह गर्नुपर्दछ। कार्यान्वयनका क्रममा आउने चुनौतीहरूलाई सामना गर्दै अघि बढ्नु नै बुद्धिमानी ठहर्छ। बुँदागत रूपमा संघीयता कार्यान्वयनका चुनौतीलाई तपसिल बमोजिम उल्लेख गरिन्छ।

• संविधानप्रति सबै सरोकारवालाको समान बुझाई कायम गर्नु,
• सबै तहहरूमा प्रशासन र राजनीतिबीच अन्तरसम्बन्ध परिभाषित गर्नु,
• वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयन एवं प्रशासनिक खर्च घटाई आर्थिक अनुशासन कायम राख्नु,
• संविधान बमोजिम अधिकार क्षेत्रहरूको थप स्पष्टता गरी सहकार्यात्मक संघीयताको मूल्य मान्यतालाई आत्मसात् गर्नु,
• प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूको कार्य प्रभावकारिताको लागि क्षमता विकास गर्नु,
• संघीय निजामती सेवा ऐन लगायतका कानुनहरू यथाशीघ्र निर्माण गर्ने तथा निर्माण गरिएका कानुनहरूको प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्नु/गराउनु,
• सरकारका तहहरूबिच समन्वय गर्नु तथा अन्तर प्रदेश परिषद, राष्ट्रिय समन्वय परिषद, प्रदेश समन्वय परिषद, जिल्ला समन्वय समिति लगायत संविधान र कानूनले व्यवस्था गरेका समन्वयकारी निकायलाई प्रभावकारी बनाउनु,
• प्रदेश र स्थानीय तहहरूको संस्थागत क्षमताको विकास गर्नु तथा निर्वाचित पदाधिकारीहरूलाई आफ्नो कार्य जिम्मेवारीका विषयमा थप सक्षम र सशक्त बनाउनु,
• सरकारका तिनवटै तहहरूमा मानव संसाधनको व्यवस्थापन गर्नु,
• राष्ट्रिय एकता र अखण्डता अक्षुण्ण राख्नु। आदि।

संघीयताको कार्यान्वयनमा संघीय सरकारको भूमिका:

संविधानसभाबाट संघीयता सहितको संविधानको निर्माणसँगै तीनवटै तहको एक कार्यकाल सम्पन्न भई दोस्रो कार्यकालको लागि सरकारहरू क्रियाशील छन्। यद्यपी हामी अभ्यस्त नभई सकेको प्रणाली रहेकोले सिक्दै र गर्दैको अवस्थामा छौँ भन्न हिच्किचाउनु हुँदैन। संघीयता कार्यान्वयनको अर्को महत्त्वपूर्ण पाटोको रूपमा रहेको वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनका विषयमा अन्तरसरकारी वित्त हस्तान्तरणको विधि यकिन गर्न अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ कार्यान्वयनमा छ। वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन

यसैगरी, संघीयता कार्यान्वयनको अर्को महत्त्वपूर्ण पक्ष प्रशासनिक संघीयता हो। नागरिकलाई अनुभूत हुने गरी राज्य प्रदत्त सेवा सुविधा नागरिकको घर आँगनमै पूर्याउने एक औजारको रूपमा रहेको प्रशासन संयन्त्र र सोको सञ्चालनकर्ता कर्मचारीतन्त्रको उचित व्यवस्थापन गर्नुपर्दछ। कर्मचारी समायोजन सहज, सरल र निर्विवाद हुने सकेन। एकात्मक सरकारका कर्मचारी संख्याको तुलनामा तिनीहरुमा यसको दरबन्दी सख्या पनि बढेर गयो। स्वीकृत दरबन्दी भित्र पनि अनुभवी कर्मचारीले सेवा सुविधा र सेवा सुरक्षाको डरले प्रदेश र स्थानीय तह रोजेनन् र संघ नै रोजे संघमै रहे। प्रशासनिक संघीयता कार्यान्वयन

उता भर्खरै गठन भएका प्रदेश लोक सेवा आयोगहरूले पनि तुरुन्त विज्ञापन गरी योग्यताका आधारमा जनशक्ति भर्ना गर्ने अवस्था नहुँदा केही समय कुर्नुपर्‍यो र कुरेर पनि नयाँ भर्ना भएका जनशक्तिलाई प्राप्त गर्नासाथ कानुनी प्रक्रियाको ज्ञान एवं अनुभव लगायतको कमीका कारणले फिल्डमा तुरुन्तै प्रतिफल दिने गरी कार्यसम्पादन गराउन सकिएन जुन स्वाभाविक नै मान्नुपर्ला।

यसैगरी संघीय निजामती सेवा ऐन निर्माणमा भएको ढिलाइले अर्को अन्यौलता सृजना गर्‍यो प्रदेश र स्थानीय निजामती सेवा ऐन निर्माण हुन सकेनन्। स्थायी सरकारकोरूपमा रहने कर्मचारीतन्त्रले स्पष्ट मार्ग निर्देश नपाउँदा निराशा कुण्ठा भरिए भने निकै महत्त्वाकाङ्क्षा साथ प्राप्त भएको संघीयताको प्रतिफल आम नागरिकमा अनुभूत गर्ने गरी नपुग्दा नागरिक तहमा पनि आक्रोश र असन्तुष्टि बढेर गयो । समाजमा सकारात्मकताको सञ्चार हुन पाएन र सूचना तथा सञ्चार प्रविधिको अभूतपूर्व विकासले नकारात्मकतालाई रातारात भाइरल बनाउने प्रवृत्ति बढ्यो । उल्लेखित परिवेशमा हामी संघीयताको सफल कार्यान्वयनको लागि संघीय सरकारको थप सुझबुझयुक्त भूमिकाको अपेक्षा गर्दछौ । किनकि अनुभवले खारिएका कर्मचारी र राजनीतिज्ञहरूको बाक्लो उपस्थिति केन्द्र वा संघमै रहेको छ । बुँदागतरूपमा संघीय सरकारको भूमिकालाई तपसिल बमोजिम उल्लेख गर्न सकिन्छ ।

मुलुकको राज्य सञ्चालनको मार्ग निर्देशनका रूपमा संविधानमा राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति तथा दायित्वको व्यवस्था गरिएको छ जुन सार्वजनिक नीति निर्माणको आधारको रूपमा प्रदेश तथा स्थानीय तहका सरकारहरूले लिनुपर्दछ।

संविधानले राज्यको अवशिष्ट अधिकार संघमा रहने व्यवस्था गरेको छ। संविधानमा रहेका अधिकारको सूचि बाहेकका धेरै कार्यहरूमा संघीय सरकारले आफ्नो दक्षता प्रदर्शन गरी जनमुखी कार्यहरू गर्न सक्छ।

राज्यको बृहत् कानुन संघीय संसद्ले बनाउँछ जसमार्फत संघले प्रादेशिक तथा स्थानीय तहमा रहने सरकारलाई नीतिगत मार्गदर्शन गर्न सक्छ।

संविधान, संघीय नीति तथा कानुनहरू प्रादेशिक नीति तथा कानुनसँग बाझ्न नहुने र बाझिएको हदसम्म स्वतः अमान्य हुने प्रावधान रहेकोले संघीय सरकारले समग्र राष्ट्रको हित हेरी कानुन बनाउने भूमिका खेल्न सक्छ जस्तो संघीय निजामती सेवा ऐनले प्रादेशिक तथा स्थानीय निजामती सेवा ऐनलाई मार्ग निर्देश गर्दछ।

परस्पर सहयोगमा आधारित सङ्घीयतालाई आत्मसात् गर्दै शासन सञ्चालनमा प्रादेशिक सक्षमता र स्थानीय स्वायत्तता प्रत्याभूत गर्ने सिद्धान्त अङ्गीकार गरेको छ।

विविधताको सम्मान गर्ने विषयलाई प्रदेश तथा स्थानीय तहका सरकारले पनि उत्तिकै चनाखो र ध्यान दिई कार्यसम्पादन गर्नुपर्दछ।

सार्वजनिक, निजी र सहकारी क्षेत्रको सहभागितामा आधारित रही समाजवाद उन्मुख स्वतन्त्र र समृद्ध अर्थतन्त्रको विकास गर्ने भन्ने संवैधानिक प्रावधानले प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारलाई समेत अभिमुखीकरण गरेको छ।

विश्व समुदायमा राष्ट्रिय सम्मानको अभिवृद्धि, राष्ट्रिय एकता र सुरक्षा, कृषि तथा भूमिसुधार, अर्थ तथा उद्योग वाणिज्य पर्यटन क्षेत्रको विकास सम्बन्धी नीतिहरू संविधानमा रहेका छन्। जसलाई क्रमशः कार्यान्वयन गर्दै नेपाललाई समृद्ध र समुन्नत गराउने कुरा उल्लेख गरिएको छ। उल्लेखित विषयहरूका आधारमा संघीयता कार्यान्वयनमा संघीय सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहमा रहेका सरकारहरूलाई आगामी कार्यदिशाका बारेमा स्पष्ट गर्नुपर्दछ।

अन्त्यमा, उल्लेखित जुनसुकै प्रावधानहरू रहेको भएतापनि शासनमा रहनेहरूको सोच, शैली, संस्कार, प्रवृत्ति, व्यवहारमा परिवर्तन नहुँदासम्म आम नागरिकले साँचो अर्थमा गणतन्त्रको लाभ उपभोगको अनुभूत गर्न नपाउने निश्चित छ। शासन प्रणाली एक माध्यम मात्र हो र साध्य त नागरिक नै हुन् ।

नागरिकको जीवनस्तर उच्च बनाउनु, देशवासीलाई सुखी खुसी राख्नु र समृद्ध देशको निमार्ण गर्नु नै हाम्रो अभीष्ट हो। संघीयताको मूल मर्म भनेको संघीय शासन पद्धतिबाट प्राप्त हुने लाभमा सबै नागरिकहरूको समान पहुँच सुनिश्चित गर्नु हो जसको निम्ति शक्तिको विकेन्द्रीकरण, समावेशीकरण, सहभागितामूलक शासन र विविधताको व्यवस्थापन युक्तिसंगत तरिकाले गर्नुपर्दछ।

तीन तहका सरकारहरूले आपसी सहयोग, सहकार्य, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तको आधारमा शासन व्यवस्था सञ्चालन गर्न विद्यमान संविधान, संघीय कानुनहरू, प्रादेशिक कानुनहरू र स्थानीय कानुनहरूका बिच सामन्जस्यता रहनुपर्दछ। तिनै तहका प्रशासनिक संरचना र प्रबन्धहरूकाबीच समन्वय हुनुपर्दछ। प्राकृतिक श्रोत साधन एवं राजस्व सङ्कलन, बाँडफाँट र उपयोग, अनुदान वितरण, सुशासन, वित्तीय र सार्वजनिक उत्तरदायित्वका विषयहरूमा पनि तीनवटै तहका सरकारहरुबीच सामन्जस्यता रहनु जरुरी हुन्छ। तब मात्र सार्वजनिक सेवाको प्रभावकारीता बढ्नेछ भने विकास, समृद्धि, सुशासन कायम हुने आशा एवं विश्वास गर्न सकिन्छ। फलस्वरूप “समृद्ध नेपाल, सुखी नेपाली” भन्ने नाराले सार्थकता पाउनेछ।