प्रशासनिक संघीयताको बाटो

नेपालले संघीय शासन प्रणाली अंगीकार गरेको सात वर्ष पूरा हुन लाग्दै छ । नेपालका सन्दर्भमा नवीन अभ्यासका रूपमा रहेको संघीय प्रणाली कार्यान्वयनका दृष्टिले निर्वाचित सरकारको पहिलो कार्यकाल निकै चुनौतीपूर्ण समय हो । यस अवधिको अभ्यासले भविष्यमा संघीयताको सफल कार्यान्वयनलाई मार्गनिर्देशित गर्दछ । यो आलेख यस अवधिको प्रशासनिक संघीयताको कार्यान्वयनको लेखाजोखामा केन्द्रित छ ।

प्रयासहरू

संविधान–२०७२ जारी भएसँगै नेपाल संघीय लोकतन्त्रात्मक राज्यमा रूपान्तरण भएको हो । यसबीच प्रशासनिक संघीयताको पाटोलाई संस्थागत गर्न केही महत्त्वपूर्ण कार्य भएका छन् । 

• एकात्मक ढाँचाको सार्वजनिक प्रशासन संघीय ढाँचामा रूपान्तरण भएको छ । 
• संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारी समायोजन लगभग सम्पन्न भएको छ । 
• प्रदेश लोक सेवा आयोगहरूले प्रदेश र स्थानीय तहको दरबन्दी अनुसार पदपूर्ति थालेका छन् । यसले संविधान अनुसार सम्बन्धित तहका सरकारप्रति जवाफदेही र उत्तरदायी कर्मचारीतन्त्रको जग बसाल्ने कार्यसमेत गर्नेछ ।
• संघीय एकाइहरूबीचको सम्बन्धलाई व्यवस्थित गर्न अन्तर प्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, राष्ट्रिय वित्त परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्जस्ता समन्वयकारी संस्थागत संरचनाहरू बनाइएका छन् ।
• संविधानको अधिकारसूची अनुसार कार्यविस्तृतीकरण, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, संघ प्रदेश र स्थानीय तहको कार्यजिम्मेवारीमा पर्ने विकास कार्यक्रम तथा आयोजना वर्गीकरण तथा बाँडफाँट सम्बन्धी मापदण्ड आदिले तीनै तहका सरकारहरूले सम्पादन गर्नुपर्ने कार्यजिम्मेवारीलाई धेरै हदसम्म स्पष्ट गरिसकेका छन् ।
• राष्ट्रिय नीति र योजनाका आधारमा तीनै तहका सरकारले आवधिक तथा वार्षिक योजना निर्माण, बजेट तर्जुमा, आर्थिक अधिकारको प्रयोग गरेका छन् भने, कार्यजिम्मेवारी अनुसार संघबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा केही आयोजना हस्तान्तरणसमेत भएका छन् ।

समस्या

संघीयता कार्यान्वयनका क्रममा प्रशासनिक संघीयताको गति निकै सुस्त छ । सार्वजनिक प्रशासन सम्बन्धी भूमिकाको बुझाइमा पनि अलमल देखिन्छ । सार्वजनिक प्रशासनको संघीयकरणमा मुख्यतः निम्न समस्या छन्–

१. संगठन संरचना र दरबन्दीः राज्य सञ्चालनको प्रमुख अवयव सार्वजनिक प्रशासन नै हो । संगठन र विधिबाट यसको परिचालन हुनुपर्दछ । कामका आधारमा संगठनको निर्माण गर्नु यसको आधारभूत मान्यता हो । संविधानले निर्धारण गरेको संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारको सूची, कार्यजिम्मेवारी र संगठन संरचनाबीच तादात्म्य मिल्न सकेको छैन । संघीय संरचना अत्यन्त ठूलो, प्रदेशको एकदमै सानो र स्थानीय तहको कार्यजिम्मेवारीअनुकूल हुन सकेको छैन । तीनै तहको संगठन संरचना निर्माण र दरबन्दीको व्यवस्थामा संघ हावी रह्यो । परिणामतः संघ अनावश्यक रूपमा बोझिलो बन्यो, प्रदेश नेपथ्यमा पुग्यो, स्थानीय तहमा दरबन्दी संरचना अपुग रह्यो । 

संघीय संरचना थपिँदै जाने क्रम अझै रोकिइसकेको छैन । संघमा अधिक कर्मचारी तर न्यून कामले गर्दा अन्य तहमा हस्तान्तरण हुनुपर्ने कार्यहरूमा अवरोध बनेको छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा कार्यजिम्मेवारी सरेका विषयमा संरचना, पूर्वाधार र ज्ञान हस्तान्तरण हुन सकेको छैन बरु हस्तान्तरित कार्य फिर्ता लिने तिकडम बढ्दो छ । यसले अन्तर–सरकारी विवादको आकारसमेत बढाइरहेको छ ।

प्रदेश र स्थानीय तह पनि काम र खर्च क्षमता नहेरी अव्यावहारिक संरचना बनाउन लिप्त हुन थालेका छन् । संगठन संरचना निर्माण अव्यवस्थित बन्न पुगेको छ । प्रदेश मन्त्रालयहरूको संख्या अनपेक्षित रूपमा बढेको छ । अनावश्यक समिति, आयोग, परिषद्, बोर्ड, प्राधिकरण, विकास समितिहरूको गठन, विस्तारले गर्दा दीर्घकालीन दायित्व उच्च रूपमा बढ्दो छ ।

२. केन्द्रीकृत मानसिकता: उच्च नेतृत्वमा सत्तामा पुग्नासाथ केन्द्रीकृत मानसिकता हावी भएको छ । यसमा स्थायी सरकारका रूपमा चिनिने सार्वजनिक प्रशासनको उच्च तहबाट पनि अन्य तहका अधिकार क्षेत्रको अतिक्रमण गर्ने मानसिकता र व्यवहारले थप मलजल गरेको छ । अधिकार हस्तान्तरणमा आलटाल भइरहेको छ । प्रहरी समायोजन सम्बन्धी ऐन बनेर पनि कार्यान्वयनमा ल्याइएको छैन । संवैधानिक प्रावधान र कानुनको आफूअनुकूल व्याख्या गर्ने प्रवृत्ति व्याप्त छ ।

३. प्रशासन सञ्चालन सम्बन्धी कानुनी व्यवस्था: विधिको शासन कार्यान्वयन गर्नुपर्ने जिम्मेवारी पाएको निजामती सेवा आफैं विधिसम्मत रूपमा सञ्चालित हुने पर्खाइमा छ । कर्मचारीको सेवा सञ्चालन सम्बन्धी कानुनी आधार ‘संघीय तहमा निजामती सेवा ऐन’ जारी हुन सकेको छैन । सरकारी सेवा सञ्चालन सम्बन्धी राष्ट्रिय मापदण्ड नबन्दा प्रदेश र स्थानीय तहले बनाएका कानुनहरूबीच तादात्म्य हुन सकेको छैन । संघीय निजामती सेवाको अभावमा ती कानुनले राम्रोसँग काम गर्न सक्ने देखिँदैन । स्थानीय कर्मचारीको सेवा सञ्चालन सम्बन्धी स्थानीय तहले बनाएका कानुनका बढुवा र सुविधाका प्रावधानहरू लोक सेवा आयोगले बदर गरे पनि स्थानीय तहहरू सच्याउन तयार छैनन् । हाल संघमा बढुवा प्रणाली निरन्तर र सुचारु रहे पनि प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारीको वृत्ति विकास नै अवरुद्ध छ । प्रशासन संयन्त्र तदर्थवादमा चलिरहेको छ ।

४. प्रशासनिक अस्थिरता र उत्तरदायित्व: संघीयता कार्यान्वयनको प्रारम्भिक अवस्थामा प्रदेश र स्थानीय तहमा संघीयता बुझेका उच्च तहका कर्मचारी खटाउने र उनीहरूले संविधानले अवलम्बन गरेको संघीय प्रणाली अनुरूप यी तहको शासकीय जग बसाल्नुपर्नेमा उच्च तहका कर्मचारीमा अत्यन्तै अस्थिरता रह्यो । प्रदेशहरूले आफ्ना प्रमुख सचिव र सचिवहरू कहिले आउँछन् र कहिले सरुवा हुन्छन् भन्ने भेउ पाउनसम्म सकेनन् । यसरी खटिने उच्च प्रशासनिक नेतृत्वको प्रदेश र स्थानीय तहप्रति उत्तरदायित्व कमजोर रह्यो । यसले संघीय प्रणालीअनुरूप प्रदेश र स्थानीय तह परिचालन हुन कठिन हुनुका साथै समग्र शासकीय प्रणाली नै तदर्थता–उन्मुख हुन पुग्यो । राष्ट्रिय कर्मचारी नीतिको अभावले प्रदेश र स्थानीय तहहरूले आफ्नो प्रशासन सञ्चालनका लागि आफूखुसी कानुनहरू बनाइरहेका छन् जसले गर्दा भविष्यमा सार्वजनिक प्रशासनमा झनै गन्जागोल नहोला भन्न सकिन्न ।

५. अन्तरतह समन्वय: प्रशासनिक संघीयताको एउटा महत्त्वपूर्ण पक्ष विवाद व्यवस्थापन पनि हो । संविधान अनुसारको अन्तरप्रदेश परिषद् तीन पटक बसे पनि दुई वर्षयता कुनै बैठक बसेको छैन । परिषद्को दोस्रो बैठकले संघीयता कार्यान्वयन सम्बन्धमा स्वीकृत गरेको २९ बुँदे कार्ययोजना करिबकरिब लावारिस बनेको छ । कानुन आएको दुई वर्ष बित्न लाग्दा पनि राष्ट्रिय समन्वय परिषद् गठन नै भएको छैन । प्रदेश समन्वय परिषद् एकाध प्रदेशले बनाए पनि विषयगत विशेष समितिहरू क्रियाशील हुन सकेका छैनन् ।

६. योजना तथा विकास व्यवस्थापन: तीनै तहलाई योजना, बजेट र राजस्व परिचालन गर्ने अधिकार भए पनि प्रदेश र स्थानीय तह संघीय अनुदान र वित्तीय हस्तान्तरणमा बढी निर्भर छन् । राजस्व सम्भावना र क्षमताको उचित परिचालन हुन सकिरहेको छैन । प्रदेश र स्थानीय तहले माथितिर मुख ताक्ने प्रवृत्ति कायमै छ । कतिपय स्थानीय तहले बजेट स्वीकृत नै नगरी, विनियोजन ऐन र आर्थिक ऐनसमेत नबनाई खर्च गर्ने र कर उठाउने गरेका छन्, जुन गैरसंवैधानिक, गैरलोकतान्त्रिक हो । बजेट बनाउँदा स्रोतको अतिरञ्जित प्रक्षेपण गर्ने प्रवृत्तिले वार्षिक बजेट मोटाउने तर खर्च र कार्यान्वयन क्षमता कमजोर रहने गरेको छ ।

संघीय प्रणालीमा तीव्र आर्थिक विकास र सुशासनको नागरिक अपेक्षा छ । तीनै तहका विकास आयोजना सम्बन्धमा राष्ट्रिय योजना आयोगले बनाएको मापदण्डको पालना संघीय तहबाटै हुन सकेको छैन । प्रदेश र स्थानीय तहको कार्यजिम्मेवारीमा पर्ने आयोजनासमेत संघमा राख्ने, केन्द्रीकृत आयोजना वितरण प्रणाली यथावत् राख्ने प्रवृत्ति यथावत् हुनुका साथै प्रदेशको रातो किताबसमेत संघको सिको गर्दै ‘हजारे आयोजना’ ले सुन्निएका छन् । तीन तहका सरकारका विकास योजनाहरूमा अन्तरसम्बन्ध र परिपूरकताको अभाव खट्किँदो छ ।

अबको बाटो

संघीय शासन प्रणालीको सफल कार्यान्वयनका लागि प्रशासनिक संघीयकरण महत्त्वपूर्ण हुन्छ । जनताको नजिकमा सरकार, घरदैलोमा सेवा र सुशासनको स्थापनाबाट मात्र नागरिकले परिवर्तनको अनुभूति गर्न सक्छन् । यसैले प्रशासनिक संघीयताका निम्न पक्षहरूलाई व्यवस्थित रूपमा कार्यान्वयनमा ल्याउनुपर्ने हुन्छ–

१. मार्गचित्रसहित कार्यान्वयन: प्रशासनिक संघीयताको हालसम्मको समीक्षा गरी बाँकी कामहरू समयमै सिलसिलाबद्ध रूपमा सहज ढंगले सम्पादन गर्न मार्गचित्र तर्जुमा गरी कार्यान्वयन गरिनुपर्दछ ।

२. प्रशासन सुधार: संघीय प्रणाली अनुरूप मितव्ययी र प्रभावकारी प्रशासनिक व्यवस्था कायम गर्न यसको संरचना र कार्यप्रणालीमा सुधार गर्न आवश्यक छ । नेपालको हरेक महत्त्वपूर्ण राजनीतिक परिवर्तनपश्चात् प्रशासन सुधार आयोग गठन गरी तदनुरूप प्रशासनिक सुधार गर्ने गरिए पनि वर्तमान संविधान जारी भएपश्चात् यस्तो कार्य हुन सकेको छैन । संविधान अनुसार तहगत सरकारको अधिकारक्षेत्र र कार्यजिम्मेवारी अनुसार संगठन संरचना, दरबन्दी, संघीय एकाइहरूको सार्वजनिक प्रशासनका मुख्य आधार र मापदण्ड, कार्यप्रणाली, प्रशासनिक अन्तरसम्बन्ध र साझेदारी, सेवा प्रवाहका नवीनतम पद्धतिको अवलम्बन, ज्ञान व्यवस्थापन र हस्तान्तरण लगायतका विषयक्षेत्रमा सुझावका लागि सरकार प्रमुख तहकै नेतृत्वमा प्रशासन सुधार आयोग गठन गरी सार्वजनिक प्रशासनमा सुधार गरिनुपर्ने अवस्था छ ।

३. सरकारी सेवा सम्बन्धी कानुन निर्माण: संघीय प्रणाली अनुरूप सार्वजनिक सेवा, मुख्यतः निजामती सम्बन्धी कानुनहरू बनाउन ढिला भइसकेको छ । अव्यवस्थित र अस्थिर कर्मचारीतन्त्रले नतिजा दिन सक्दैन । तीनै तहका सरकारको सरकारी सेवामा सेवा प्रवेश उमेर, समावेशिता, वृत्ति विकास, तलब, आचरणजस्ता केही आधारभूत विषयमा एकरूपता पनि आवश्यक हुन्छ । यसका लागि राष्ट्रिय कर्मचारी नीति तर्जुमा र संघीय निजामती सेवा ऐन निर्माण गरी चाँडोभन्दा चाँडो जारी गर्नुपर्दछ ।

४. क्षमता विकास: संघीय प्रणालीको लाभ जनतासम्म पुर्‍याउने माध्यम सार्वजनिक प्रशासन नै हो । सार्वजनिक प्रशासनलाई संघीय प्रणालीप्रति आफ्नो परिवर्तित भूमिकाबारे अन्तरबोध हुने गरी परिवर्तनको व्यवस्थापन गर्न सक्षम बनाउनुपर्छ । राज्यको पुनःसंरचनासँगै तीनै तहका सरकारको भूमिकामा परिवर्तन भएको छ । यस अनुसार कर्मचारीहरूको सीप र दक्षता विकास एवं रूपान्तरण जरुरी छ ।

५. कार्यजिम्मेवारीमा प्रस्टता: संविधानको अधिकारसूचीको कार्यविस्तृतीकरण (अनबन्डिङ) भएको छ । तर तहगत सरकारबीच कतिपय कामको दोहोरोपन हट्न सकेको छैन । यसैले कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदनमा पुनरवलोकन गरी अद्यावधिक गराउँदै जानुपर्छ । चालु वर्षको बजेटले पनि यसको उद्घोष गरेको छ । कतिपय संघीय कानुन प्रदेश र स्थानीय तहको संवैधानिक अधिकारसँग बाझिएका छन् । कतिपय प्रदेश कानुनहरूले पनि स्थानीय तहको अधिकार संकुचन गरिरहेका छन् । कार्यविस्तृतीकरणलाई कानुनी हैसियत दिई सबै तहका सरकारले कानुन बनाउँदा यसलाई आधार लिनुपर्ने व्यवस्था गर्न आवश्यक छ ।

राष्ट्रिय योजना आयोगले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा विकास आयोजना वर्गीकरण सम्बन्धी मापदण्ड सुधार गरी कार्यान्वयनमा लानुपर्दछ । आयोगले मापदण्ड प्रयोगको अनुगमन गरी राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समितिको बैठकमा प्रस्तुत गर्ने अभ्यास थाल्नुपर्दछ ।

६. अन्तरतह समन्वय संयन्त्रको क्रियाशीलता: संघीयताको सफल कार्यान्वयनमा अन्तरतह समन्वयकारी संरचनाहरूको सबलीकरण र क्रियाशीलता आवश्यक पर्दछ । अधिकारक्षेत्र सीमांकनको धूमिलता र व्यवहारजन्य कारणले देखिने कामको दोहोरोपना वा अधिकारक्षेत्रको अतिक्रमण हटाउन समन्वयकारी संरचनाहरूले भूमिका निर्वाह गर्नुपर्छ । प्रशासनिक संघीयताका महत्त्वपूर्ण पक्षहरू समावेश रहेको अन्तरप्रदेश परिषद्को २०७५ पुस ३ को २९ बुँदे कार्ययोजनाको कार्यान्वयन गरिनुपर्छ ।

७. विधायिकी निगरानीः संघीय प्रणालीको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा विधायिकी भूमिका महत्त्वपूर्ण हुन्छ । संघीयताको प्रशासनिक पाटो कसरी अघि बढेको छ भन्नेबारे विधायिकाले सरकारलाई जवाफदेह बनाउने, कार्यान्वयनको निगरानी गर्ने, समयसमयमा सुझाव दिने र विचलनको अवस्थामा स्पष्टीकरणसमेत लिने गरेर संघीय प्रणालीलाई लिकमा राख्नुपर्छ ।

निष्कर्ष

मुलुकले २००७ सालपश्चात् अनेकौं राजनीतिक प्रणालीको अभ्यासमा धेरै समय व्यतीत गरेको छ । अब संघीयता मुलुकको भविष्यसँग जोडिइसकेको छ । सुरुका दिनमा केही विभ्रम उत्पन्न भए, केही अलमल भयो तर समय अझै बितिसकेको छैन । त्यसकारण यस अवधिको संघीय अभ्यासको मूल्यांकन गरी कमीकमजोरी सच्याउँदै प्रशासनको संघीयकरणका बाँकी कार्यहरू पूरा गरेर संघीय प्रणालीलाई सबल बनाउन ध्यान केन्द्रित गर्नुपर्छ ।

पूर्णचन्द्र भट्टराई/इकान्तिपुर