४.२ सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन : नेपालको योजना र बजेट प्रणाली

(लोकसेवा आयोगको शाखा अधिकृत (अप्राविधिक)को पाठ्यक्रममा दोश्रो पत्र शासन प्रणाली (Governance System) को खण्ड (घ) अन्तर्गत ४.२ सँग सम्बन्धित नोट)

४.२ सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन : नेपालको योजना र बजेट प्रणाली (Public financial management: planning and budgeting system in Nepal)

{tocify} $title={Table of Contents}

सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन: (Public Financial Management)

• स्रोत र साधनको विनियोजना तथा प्रभावकारी रूपमा परिचालन गर्ने कार्य नै वित्त व्यवस्थापन हो। (पहिचान, प्राप्ति, विनियोजन र परिचालन)
• सार्वजनिक आय, व्यय र ऋणको वैज्ञानिक एवं औचित्यपूर्ण व्यवस्थापन हो।
• वित्त व्यवस्थापन वित्तीय योजना र नियन्त्रण गर्ने विधि पनि हो।
• राज्यका आधारभूत, विकासात्मक र आकस्मिक कार्यहरूको सम्पादन गर्दै राज्य व्यवस्थालाई जीवन्त र गतिशील बनाउन सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन अपरिहार्य छ।

विशेषता:

• राज्यको निरन्तर र अनिवार्य प्रक्रिया,
• आय र व्ययको समुचित व्यवस्थापन,
• कानून र विधिमा आधारित प्रक्रिया,
• वित्तीय पारदर्शिता र जवाफदेहितामा जोड,
• सरकारी खर्चको मितव्ययीता र प्रभावकारिताको विषय,
• समन्यायमा जोड,
• गतिशील र परिवर्तनशील प्रक्रिया।

वित्त व्यवस्थापनका तत्त्वहरू (Components of FM)

१. वित्त योजना (Financial Planning & Budgeting)

२. खर्च व्यवस्थापन (Expenditure)

३. लेखाङ्कन (Financial Accounting)

४. वित्त विश्लेषण (Financial Analysis)

५. वित्तीय निर्णय (Financial Decision making)

६. मूल्यांकन तथा लेखापरीक्षण (Evaluation & Auditing)

योजना: 

• निर्धारित लक्ष्य प्राप्तिका लागि तोकिएको निश्चित समयसीमा भित्र उपलब्ध साधनस्रोतको संयोजन गर्दै सञ्चालन गर्न तर्जुमा गरिएको विविध क्रियाकलापको खाका नै योजना हो।
• निश्चित अवधीका लागि तर्जुमा गरिने यस्ता योजना विकासका मार्गचित्र हुन्।

योजनाले मुख्यतया ४ वटा पक्षलाई समेट्ने देखिन्छ:

१. समस्या वा आवश्यकताको पहिचान,

२. समस्या वा आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्न अपनाउनुपर्ने कार्य (लक्ष्य, उद्देश्य, कार्यक्रम, परियोजना),

३. कार्यका लागि आवश्यक पर्ने साधनस्रोतको प्रक्षेपण र स्रोत प्राप्तिका माध्यमहरू,

४. कार्यहरूको कार्यान्वयन, अनुगमन तथा मूल्यांकन।

योजनाको वर्गीकरण

(क) विचारधाराका आधारमा

१. पूँजीवादी योजना: उदारवादी (Liberalization) अवधारणा, निजी क्षेत्र वा बजार संयन्त्रको स्वतन्त्र भूमिका खोज्ने योजना,

२. समाजवादी योजना: लोककल्याणकारी राज्य (welfare state) को अवधारणा; उत्पादन, उपभोग र मूल्यमा सरकारको हस्तक्षेप; भौतिक तथा सामाजिक विकासमा सरकारको नेतृत्वदायी भूमिका रहन्छ।

३. मिश्रित योजना: सरकार, निजीक्षेत्र र गैरसरकारी वा सामुदायिक क्षेत्रको भूमिकालाई महत्त्व दिने योजना। लोक कल्याण र सामाजिक विकासमा सरकारको भूमिका; बजार, पूर्वाधार विकास, उद्योग र रोजगारी सिर्जनामा निजीक्षेत्रको भूमिका रहन्छ।

(ख) समयसीमाका आधारमा

१. छोटो अवधिको योजना (short-term planning): २-३ वर्षे योजना,
२. मध्यकालीन योजना (midterm periodic plan): ५-७ वर्ष अवधिका योजना,
३. दीर्घकालीन योजना (Long-term plan): १५-२० वर्षे दीर्घकालीन दृष्टिकोण सहित अवलम्बन गरिन्छ।

१. योजना तर्जुमा प्रक्रिया

• चालु आवधिक योजनाको मध्यतिर अवधारणा पत्र तर्जुमा (राष्ट्रिय विकास परिषदले),
• अवधारणा पत्र माथि विभिन्न पक्षको छलफल गरी आधार पत्र मस्यौदा (राष्ट्रिय योजना आयोग),
• NPC ले स्वीकृत गरी राष्ट्रिय विकास परिषदमा छलफल हुन्छ, नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषदले स्वीकृत गर्छ।
• NPC ले Detail plan Document बनाउँछ मन्त्रिपरिषदबाट स्वीकृत गरी लागू गरिन्छ।
• आवधिक योजनालाई वार्षिक विकास कार्यक्रम मार्फत कार्यान्वयनमा लगिन्छ।
• एकवर्षे क्रियाकलाप, लक्ष्य र अपेक्षित उपलब्धी निर्धारण,
• वार्षिक विकास कार्यक्रम प्रकाशन।

आवधिक योजना तर्जुमाको विद्यमान ढाँचा

२. कार्यान्वयन चरण:

• उपयुक्त वातावरण निर्माण र प्रक्रियागत कार्यहरू,
• सांगठनिक संरचना व्यवस्था,
• जनशक्तिको क्षमता विकास, स्रोत र साधनको व्यवस्था र परिचालन,
• कार्यविधि, निर्देशिका तथा व्यवसायिक योजना निर्धारण,
• परिभाषित जिम्मेवारी,
• वार्षिक कार्यक्रममा समावेश गराउने प्रक्रिया,
• कार्ययोजना (Action Plan) निर्धारण,
• क्रियाकलापहरूको सञ्चालन,
• अन्य नीति तथा निकायसँग सहयोग र समन्वय, 
• सामाजिक-राजनैतिक सहयोग परिचालन,
• प्रतिवेदन, अनुगमन तथा आवधिक मूल्यांकन।

३. अनुगमन र मूल्यांकन प्रक्रिया (Monitoring & Evaluation)

🢖आयोजना वा कार्यक्रमको कार्यान्वयन प्रक्रियालाई प्रभावकारी बनाउन विविध पक्षबीच समन्वय कायम गरी सहजीकरण गर्न गरिने कार्य अनुगमन हो।

समन्वय गर्नुपर्ने पक्ष

• साधन र स्रोत (Inputs)
• क्रियाकलाप (Activities)
• उपलब्धी (Outputs)
• बाह्य पक्षको सहयोग परिचालन (External factors)।

🢖आयोजना वा कार्यक्रमको प्रभावकारिताका लागि शिक्षा लिने उद्देश्यले विविध पक्षमा लेखाजोखा गर्ने प्रक्रिया मूल्यांकन हो।

लेखाजोखा गरिने विषय वा

मूल्यांकनका ६ आधार (6 Key Criteria of Evaluation)

R CEE IS

1. Relevance (सान्दर्भिक)
2. Coherence (सम्बन्ध)
3. Effectiveness (प्रभावकारिता)
4. Efficiency (कार्यकुशलता)
5. Impact (प्रभाव)
6. Sustainability (दिगोपना)

अनुगमन र मूल्यांकनका संस्थागत व्यवस्थाहरू

• प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समिति (National Development Action Committee -NDAC),
• मन्त्रालयस्तरीय विकास समस्या समाधान समिति (MDAC) (मन्त्रिको अध्यक्षतामा),
• प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद कार्यालय,
• राष्ट्रिय योजना आयोग (NPC)
• अनुगमन तथा मूल्यांकन महाशाखा, 
• तेस्रो पक्ष अनुगमन तथा मूल्यांकन संयन्त्र,
• अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, राष्ट्रिय सतर्कता केन्द्र।

M&E का साझा उद्देश्य

• निर्णय निर्माणमा प्रभावकारिता,
• जवाफदेहिता प्रवर्द्धन,
• सहजीकरण,
• शिक्षा, र
• क्षमता विकास।

अनुगमनका प्रकार:

• कार्यविधि अनुगमन (Process Monitoring)
• साधन अनुगमन (Input Monitoring)
• दिगोपना अनुगमन (Sustainability Monitoring)

अनुगमनका पूर्वशर्त:

• आधार तथ्याङ्क (Baseline data)
• उपलब्धी सूचकहरू (Indicators of Result)
• संयन्त्र तथा कार्यविधि (Mechanism & procedures)

नेपालमा योजना अनुगमनमा हेरिने विषय:

१. आवधिक योजना र वार्षिक कार्यक्रमबीच आवद्धता (Linkage of AP with PP),

२. क्रियाकलाप र लागतबीच आवद्धता (Cost),

३. क्रियाकलाप र उपलब्धिबीचको आवद्धता (Result),

४. प्राप्त उपलब्धीको गुणस्तर (Quality),

५. क्रियाकलाप र समयबीचको आवद्धता (Time)

[Activities linkage with 🠊 Cost, Quality, Result & Time; Linkage of AP with PP]

अनुगमनका संयन्त्र (Tools & Techniques)

• कार्ययोजना/ कार्यतालिका (Action Plan),
• कार्यस्थल अवलोकन (Field visit/ Inspection),
• अनुगमन योजना (Monitoring plan),
• सरोकारवालासँगको छलफल (Stakeholders meeting),
• संयुक्त समीक्षा (Joint Review),
• व्यवस्थित प्रतिवेदन (Systemic Reporting),
• कार्यसम्पादन प्रतिवेदन (Terminal Report)।

मूल्याङ्‌कनः प्रकार (समयका आधारमा)

१. मध्यमकालीन मूल्यांकन (Mid-term evaluation)

• संस्थाको संरचना, व्यवस्थापन दक्षताको स्तर, संस्थागत अन्तरसम्बन्ध,
• सेवा/ वस्तु प्राप्ति प्रक्रियाको स्तर,
• लक्षित समूहमा सेवा/ वस्तु पुऱ्याउन अपनाइएको कार्यप्रक्रिया,
• सेवा/ वस्तुको गुणस्तर,
• सेवाग्राही र सरोकारवालाबाट प्राप्त प्रतिक्रिया,
• उपलब्धिको प्रारम्भिक संकेत,
• वातावरणीय परिवर्तनको अवस्था।

२. आयोजना सम्पादन मूल्यांकन (Terminal Evaluation)

• लक्ष्य अनुसार प्रतिफल मापन।

३. प्रभाव मूल्यांकन (Ex-post evaluation):

• जीवनस्तर, आय, आर्थिक समानता, रोजगारी, लैंगिक विभेद उन्मुलन, सामाजिक-आर्थिक समावेशीकरण, संस्थागत परिवर्तन, व्यवहार र रहन सहनको परिवर्तन, वातावरणीय प्रभाव आदिको मूल्यांकन।

अनुगमन र मूल्यांकनबीच फरक

नीति तथा समष्टिगत तहका समस्याहरू:

• दृष्टिकोण तय (vision setting) स्पष्ट छैन
• उद्देश्य र लक्ष्य (Goal & objective) ठूला र महत्वकांक्षी,
• प्राथमिकता तय (priority setting) वैज्ञानिक छैन,
• रणनीतिक विकल्प चयन (strategy setting) प्रभावकारी छैन,
• क्षेत्रगत लक्ष्य र क्रियाकलाप तय (Sectoral target) सरोकारवालाको प्रतिनिधित्व नभएको,
• स्रोत अनुमान (Resource prediction & Allocation) वैदेशिक सहयोगमा निर्भर,
• आवधिक योजनाका बीचमा विशेष कार्यक्रमको घोषणा,
• सुस्त कार्यान्वयन (Delay Implementation),
• फितलो अनुगमन (weak monitoring),
• प्रभाव मूल्यांकन छैन,
• अस्थिर राजनीति,
• योजना र वार्षिक बजेट (PP र AP) बीच समन्वयको अभाव (Follow नगर्ने)

सुधारका लागि सुझाव:

• सबल सूचना तथा तथ्यांकीय आधार बनाउने,
• नीति, योजना, कार्यक्रम र बजेटबीच सम्बन्ध स्थापना गर्ने,
• तर्जुमामा सरोकारवाला र सर्वसाधारणको संलग्नता विस्तार गर्ने,
• कार्यान्वयन कार्यतालिका तयार गरी सम्बद्ध पक्षलाई जिम्मेवार बनाउने,
• प्रभावकारी अनुगमन गर्ने,
• मूल्यांकन मार्फत शिक्षा लिने र प्रक्रिया सुधार गर्ने।

बजेट:

• बजेट सरकारको वित्तीय गुरुयोजना हो, जसमा अनुमानित आय र प्रस्तावित खर्चका आधारमा गरिनुपर्ने कार्यहरू र त्यसका लागि आवश्यक साधन स्रोतको व्यवस्था गरिन्छ।
• बजेटले सरकारका नीति, दर्शन/सिद्धान्त र प्राथमिकतालाई दर्शाउँछ।
• बजेट समाजको आर्थिक-सामाजिक आवश्यकताको ऐना हो।

बजेटका कार्य:

• साधनको विनियोजन (Allocation)
• आयको समन्यायीक वितरण (Distributive justice)
• आर्थिक वृद्धि र विकास (Economic Growth/ Development)
• समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व (Macroeconomic stability)
• संसदीय नियन्त्रण (parliamentary control): जवाफदेहिता र सेवा प्रवाहको प्रभावकारिताका लागि।

बजेटका सिद्धान्त

• विस्तृतताको सिद्धान्त (Principle of comprehensiveness)
• वैधानिकता (Legitimacy)
• अनुमानयोग्यता (Predictability)
• सान्दर्भिकता (Contestability)
• इमान्दारिता (Honesty) 
• सूचनामूलकता (Informative)
• लचकता (Flexibility)
• कार्यान्वयन योग्यता (Implementability)
• नियन्त्रण र सन्तुलन (Check & Balance)
• जवाफदेहिता र पारदर्शिता (Accountability & Transparency)

बजेट चक्र (Budget Cycle)

नेपालमा बजेट तर्जुमा प्रक्रिया

• राष्ट्रिय योजना आयोग (NPC) बाट प्राप्त बजेट मार्गदर्शन र सीमाका आधारमा प्रस्ताव गरिएका क्रियाकलापको अन्तिम रूप दिन मन्त्रालयगत बजेट सूचना प्रणाली LMBIS मा चढाउने काम गरिन्छ।
• LMBIS मा चढाएको क्रियाकलापगत खर्च नै बजेटको अन्तिम रूप बन्दछ।

स्रोत अनुमान समिति:

• अन्तराष्ट्रिय आर्थिक स्थितिको आंकलन
• मुलुकको समष्टिगत आर्थिक विश्लेषण
• वैदेशिक स्रोत परिचालनको स्थिति विश्लेषण
• आन्तरिक साधनको परिचालनको स्थिति विश्लेषण
• आर्थिक अवस्था (उत्पादन, रोजगारी, लगानी, मूल्य) को विश्लेषण
• खर्चको प्रवृत्ति विश्लेषण
• आय व्ययको आकार निर्धारण
• बजेटको सिलिङ निर्धारण
• बजेट तर्जुमाको मार्गदर्शन निर्धारण

Budget code & Ranking :

• रणनीतिक संकेत (strategic code)
• गरिवी संकेत (pro-poor code )
• लैङ्गिक संकेत (Gender code)
• जलवायु परिवर्तन संकेत (Climate Expenditure Code)
• आयोजना प्राथामिकीकरण (program ranking): PRB
• दिगो विकास रणनीति (१७ लक्ष्य मध्ये)

विवरण प्रकाशन:

• आर्थिक विधेयक (आन्तरिक आयको दरको विवरण)
• रातो किताव (बजेट विवरण)
• मध्यमकालीन खर्च संरचना (MTEF)

बजेट कार्यान्वयन प्रक्रिया

अनुगमन

संयन्त्र र विधिहरू (Tools & Techniques)

• कार्यक्रम सुपरीवेक्षण,
• खर्चको अनुगमन,
• निरीक्षण,
• आवधिक प्रतिवेदन,
• कार्यक्रम समीक्षा।

मूल्यांकनः

• वित्तीय मूल्यांकन: आय र खर्चको आधारमा
• भौतिक प्रगति समीक्षा: वास्तविक नतिजा प्राप्तिका आधारमा

बजेट नियन्त्रण:

⮚व्यवस्थापनबाट नियन्त्रण

• अर्थमन्त्रालय
• राष्ट्रिय योजना आयोग
• म.ले.नि.का.
• विषयगत मन्त्रालय

⮚स्वायत्त संस्थाबाट नियन्त्रण

⮚लेखापरीक्षणबाट नियन्त्रण

समस्या:

• अवास्तविक सीमा निर्धारण,
• सीमा वितरणमा समस्या (वास्तविक आवश्यकतामा आधारित भन्दा पहुँच/ प्रभावमा आधारित)
• सतही बजेट छलफल (राजनीतिक निर्णयको आधारमा नीति कार्यक्रम)
• प्राथमिकीकरणमा समस्या (वैज्ञानिक र वस्तुगत आधार नहुनु),
• ढिलो अख्तियारी र निकासा प्राप्त,
• चालु खर्च धेरै,
• स्वेच्छिक विदेशी सहायता परिचालन (गैरबजेटरी खर्च),
• कमजोर खर्च क्षमता,
• समन्वयमा समस्या (Policy + Programme + operation level),
• सरकारको अस्थिरताले बजेटका नीति, प्राथमिकता, उद्देश्य, गन्तव्य अस्थिर
• दीर्घकालीन योजनाको सोच र आवधिक योजना वा प्राथमिकतासँग Tie up नगर्ने कार्यक्रम समावेश,
• आन्तरिक ऋण IMF ले निर्धारण गरेको भन्दा बढी हुनु,
• Peace, Democracy, Development, Climate Change का क्षेत्रमा पर्याप्त बजेट विनियोजन नहुनु,
• द्वन्द्व, बन्द, हड्ताल, राजनीतिक अस्थिरता जस्ता पर्यावरणीय समस्या।

समस्या समाधानका लागि सुझाव:

१. अवधारणात्मक पक्ष

• आन्तरिक स्रोतको प्रवर्द्धनद्वारा राष्ट्रिय बजेट निर्धारण हुने अवस्थामा पुग्ने (आत्मनिर्भरता र पूर्वानुमानयोग्य)
• लगानी, उत्पादन, व्यापार जस्ता पक्षको विश्लेषण गरी राजस्व र खर्च प्रक्षेपण गर्ने,
• राज्यका नीति निर्देशक सिद्धान्त र मौलिक हक र राज्यको दायित्व निर्वाह गर्ने तर्फ बजेट केन्द्रित गर्ने,
• आवधिक योजनाका लक्ष्य र दीर्घकालीन सोच अनुसार बजेटलाई निर्देशित गर्ने।

२. चालु खर्च कम गर्दै पूँजीगत खर्च वृद्धि गर्ने,

• सञ्चालन खर्चको सीमा निर्धारण गर्ने,
• अनावश्यक स्रोत छर्ने गरी कार्यक्रम स्वीकृत नगर्ने,
• पूर्वाधार तथा सामाजिक विकासका ठोस कार्यक्रममा लगानी,
• zero base budget प्रणाली लागू गर्ने।

३. बजेट तर्जुमामा सहभागिता प्रवर्द्धन :

• निजी क्षेत्र, गैरसरकारी तथा सामुदायिक क्षेत्र, नागरिक समाज, दातृ निकायको सहभागितामा राय सुझाव लिने,
• सबै प्रकारका वैदेशिक सहायतालाई बजेटमा समावेश गर्ने।

४. प्रथम चौमासिक भित्रै खर्चका प्रक्रियाहरू (बोलपत्र आह्वान लगायत) सम्पन्न गर्ने

५. भौतिक तथा वित्तीय प्रगतिको आधारमा मात्र थप निकासा दिने,

६. बजेट कार्यान्वयनको अर्धवार्षिकी समीक्षा गर्ने,

७. संस्थागत क्षमता अभिवृद्धि गर्ने,

बजेट कस्तो हुनुपर्छ?

• यथार्थपरक (Realistic),
• सूचनामूलक (Informative),
• विवेकशील (Rational),
• विश्वसनीय (credible),
• विस्तृत क्षेत्र समेटेको (comprehensive)
• प्रोत्साहनयुक्त (Inspired)
• नियन्त्रणात्मक संरचना (Controlling mechanism)
• खर्च र आम्दानीलाई सन्तुलनमा राख्ने,
• उत्पादन, लगानी र वितरणलाई प्रोत्साहन गर्ने,
• स्वदेशी उद्योग व्यवसाय संरक्षण गर्ने,
• सामाजिक सुरक्षा र सामाजिक न्यायलाई प्रवर्द्धन गर्ने,
• राष्ट्रको अग्रगमनको लागि सहयोगी,
• दीर्घकालीन सोच र आवधिक योजनाका उद्देश्य तथा नीतिसँग Linkage राख्ने
• संविधानका निर्देशक सिद्धान्त/ लक्ष्य पूरा गर्न सघाउने,
• भौगोलिक सन्तुलन कायम गर्दै सन्तुलित विनियोजन पद्धति विकास गर्ने,
• आन्तरिक साधन, बाह्य सहायताबीचको तादाम्यता राख्ने,
• वार्षिक रूपमा सम्पादन गर्न सकिने कामका लागि व्यवस्थित गर्ने,
• लोकप्रिय भन्दा आवश्यक कार्यक्रमहरूको संयोजन गर्ने।

अभ्यासका लागि प्रश्न

१. योजनाबद्ध विकास निर्माणका आधारहरू उल्लेख गर्दै नेपालमा योजना निर्माणमा देखिएका समस्या र समाधानका उपायहरू लेख्नुहोस्।